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从程序公正角度讲，由立案庭进行统一审查较为合理。

[14]1982年6月北京政法学院国家法教研室杨达等学者编写了校内用书《行政法概要》，开设了行政法课程。在专断—压制型下，具有控权功能的现代行政法没有生存空间。

1996年《行政处罚法》首次确立的听证程序，成为压制—缓和型行政模式开始质变的一种内在动力：个人开始可以站起来和国家说话了。2．缓和—参与型的形成原因 压制的淡出，是因为它多少有点不合世界潮流，有许多以压制来达到维护社会稳定目的的败例作为前车之鉴，足以使国家作出深刻的反思。纠正这种倾向难以依赖行政自身，较优的策略是：（1）满足公众实质性参与的要求，让公众感受到参与的确发生了实际效果。[21][美]李侃如：《治理中国—从革命到改革》，胡国成等译，中国社会科学出版社2010年版，第340页。诚然，通过公众参与过程行政可以化解某些社会压力，或者将部分社会压力转移到公众身上，与行政共同分担。

一些学者赞扬各地方、各行业的依法治理活动是依法治国的局部实践。1980年国家立法中有关行政复议、行政诉讼的规定[10]和1982年《民事诉讼法（试行）》第3条的规定，[11]可以一并看作是行政模式转型的起始性标志。它是我所提出的和谐行政法律秩序下应当去建构的、非常重要的一项制度。

必须注意的是行政行为过程的调查取证等环节必须依法进行，不能协商。这种在特定行政法律关系中，与行政决定在法律上有利害关系的人就是第三人。可以说，有效的协商是对行政法学习与理解的过程，也是对行政法的运行反思与现实反馈。那么对于行政协商我们认为符合行政权不得处分的原理，是针对行政协商的结果，具有强制性的确定力、执行力。

第二，是有效协商，不是形式主义。在具有合意性的行政决定中，行政主体和行政相对人双方的意志都获得了表达，而且在双方各自意志的基础上还形成了一种新的共同意志——合意。

[1]行政协商既要关注行政决定的合法性，更要关注行政决定的合理性。交往正义的能动实践 交往行为是伴随着主体借以协调其行动的以理解为取向的语言使用进行的，就此主体间的信念构成了社会和谐的媒介，通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动本身，法律则承担了这种交往的衔接与媒介。信访承担了过多法定救济渠道的作用，但由于现行法院受案范围有限，致使大量的行政纠纷不能通过法定救济渠道获得公正解决，因而行政相对人不得不寻求行政信访来获取预期的救济，最后信访成为难以消停的火山口。将行政法的管理甚至统治逻辑重塑为治理逻辑，解构那种国家自上而下地单向度向社会输送规制指令的封闭管道，建构一种各类行政法主体通过平等理性商谈获得共识的开放场域。

除非行政行为明显违法或是事实上及法律上的不可能。行政协商过程中行政主体是为了实现特定行政目的，在法定权限范围内与行政相对人协商、沟通。可以说，从源头上预防和减少行政纠纷是势在必行，也是治本之策，只有在行政处理过程中正当合法地行使公权力，规范行政执法秩序，减少对公民合法权利的侵害。在平等协商基础上，行政相对人充分表达自己的意见与诉求，甚至是自己的情绪。

进入专题： 行政协商 行政纠纷 。行政协商应该按照协商的主体、规则、流程、事项等法定程序进行，是依法进行协商。

通过行政协商规范与预防行政过程的行政权力行使，充分发挥行政相对人参与的法定权利，实现行政主体与行政相对人之间相互信任、理解的目的与过程，最终形成和谐的行政法律秩序。其具有非强制性行为过程柔性执法的特点，基于行政相对人的自愿、平等原则。

虽然我国《行政处罚法》第六条第一款规定：公民、法人或者其他组织，对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。随着我国行政执法方式越来越落后于公共治理的新需要，从统治到治理的转变已经成为时代的发展趋势，治理不是控制，而是一个持续协商互动的过程[14]。没有合理的合法性或没有合法的合理性,都不可能是正义的。也就说存在着行政主体缺乏相关直接法律依据，但只要不为法律所明确禁止或者不损害公共利益及他人的利益，为了保障行政相对人的合法权益则可以协商达成行政合意，作出行政处理决定的行为。因此，行政协商领域内的平等商谈是社会管理创新的重要形式。行政纠纷的化解与治理主要是在行政纠纷产生之后，把行政行为过程中形成的争议寄托于复议和诉讼救济渠道上，我们称之为行政纠纷的后置性救济。

[7] 马怀德：预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力，《中国法学》2012年第2期。证成 我国社会矛盾产生与激化的领域越来越突出在官民冲突，从行政法的视角看这种冲突表现为官民之间产生了争议，即是说行政相对人不认可行政主体作出的行政决定。

行政相对人根据行政法的正当预期能够与行政主体达成合意，保障合法权益，这就是预期性的合意。传统认为正义可划分为实体正义与程序正义，而笔者以一种交往正义来诠释行政协调机制的价值与追求。

行政主体要在行政自由裁量权范围内就行政处理结果的幅度与方式与行政相对人进行协商、沟通，实现行政法的人文关怀。  三、行政法的法定权（力）利——行政协商的效力性 行政协商的效力性是行政法中行政协商成为法律行为的主要体现。

（二）行政过程纠纷预防的前置性 行政相对人因对行政决定不满而进行复议、诉讼或上访，甚至发生大规模群体性事件，不仅加大行政处理的成本，而且容易造成官民对立的状态，降低政府的公信力，影响社会的有序发展。所以，行政协商中行政主体既要在自由裁量权的合理范围内作出可以被行政相对人接受的决定，同时也要积极履行现代公共服务的职责。随着对多元化行政争议解决机制的思考，我们要对行政纠纷产生过程的前后考察，分析为何产生纠纷。同时，行政协商合意的程序公正性才得以保障，提高行政协商的合意认可度。

[6]2005年5月1日实施的《信访条例》第2条将信访界定为：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉要求，依法由有关行政机关处理的活动。笔者认为在行政纠纷产生前是可以对行政纠纷开展前置性预防的，预防纠纷的发生有时比救济制度的设计和完善来得重要。

交往正义是指与个体正义相对的，通过主题见的在平等、自愿、合法以及不损害他人利益的基础上进行交流、沟通、协商进而达至合意的一种价值预设。[3] 王学辉、邓蔚：价值的超越：以交往正义的新视角诠释行政诉讼协调和解机制，《理论与改革》2012年第1期。

那么如何让一种柔性、沟通协商性的行政行为方式能够实现特定的行政目的成为一种可能性的选择，而这种选择就是行政协商行为。其协商主体为行政机关，协商对象是行政相对人。

正义既要反映客观的交往结构规律性的状况,获得合理性。在行政法中，行政主体与行政相对人协商、沟通本身就是交往正义实现的体现，协商的过程是互相倾听与理解的过程，即使协商最后没有形成合意，也不能否定协商精神本身的过程价值。通过交往正义的能动实践、行政协商的法律表达与行政协商的合意认可等沟通协商的理念逻辑证成了行政协商的可行性。行政主体执法需对行政相对人作出损益性行为，而在自由裁量权范围内通过行政协商过程与行政相对人达成合意，行政相对人就什么样的处理结果是可接受的达成合意。

其次，行政协商具有拘束力，因为协商中行政相对人与主体都是参与人，双方的意志都经过了充分的表达，这样的结果均应当遵守。这促使我们思考行政法中的具体行政行为四个力对社会秩序产生的效益。

实践中往往存在具体行政行为会对一定的公民、法人或者其他组织产生法律上的利害关系。[12] 参见[美]彼得·M．布劳：《社会生活中的交换与权力》，李国武译，商务出版社2008年版，第52页。

首先，行政协商具有抵制改变的确定力。同时考虑到行政相对人的正当权益，提高相对人对行政处理的认可度，才能减少官民冲突，建立和谐的行政执法秩序，保障社会的稳定与发展。